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摘要：我國是一個農業大國，解決“三農”問題一直是黨和國家的頭等大事。長期以來，國家對農業的資金扶持力度不斷加大，如何保障這些的大量涉農公共資金落實到位、發揮實效，真正造福廣大農民群眾，是擺在審計機關，特別是基層審計機關面前的一項重大課題。涉農公共資金惠及的是最基層的廣大普通農民群眾，基層審計機關是保障涉農公共資金的安全，提高涉農公共資金使用效益的一道關鍵的監督防線，大力開展涉農資金績效審計是保障審計監督效能的有效途徑。本文從涉農公共資金審計的必要性出發，研究基層審計機關開展涉農公共資金績效審計中存在的問題，提出建議及對策，以供參考。
　　一、基層審計機關開展涉農公共資金績效審計的必要性

（一）保障政策落實的現實需要。涉農公共資金惠及的是最基層的廣大普通農民群眾，涉農公共資金管理和使用效益的高低，直接影響國家農業政策的貫徹落實，影響農村經濟社會的發展。基層審計機關是保障國家強農惠農政策和資金落實，涉農公共資金的安全，提高涉農公共資金使用效益的一道關鍵的監督防線。因此，基層審計機關必須緊緊圍繞國家建設新農村建設涉及的各項政策和資金貫徹落實，扎實有效的開展審計監督，為促進新農村建設目標的全面落實發揮作用。具體來講，就是要通過涉農公共資金績效審計，更好地服務涉農資金的分配、管理和使用，促使職能部門管好、用好、用活資金，同時促進完善規章制度，提高管理水平和使用效益，維護農民群眾的切身利益。
　　（二）審計自身發展的必然要求。從領導機關要求層面看，開展公共資金績效審計是審計署和省審計廳的明確要求。審計署指出“要全面推進績效審計，提高財政資金和公共資源配置、使用的經濟性、效率性和效果性，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。”從審計事業發展角度看，開展公共資金績效審計是審計機關轉型發展的必然要求，隨著審計地位的不斷提升，黨委政府和社會各界對審計的要求越來越高，審計轉型發展的緊迫性也越來越凸顯，審計監督不僅要關注公共資金的真實性、合法性，更要關注其效益性。基層審計機關必須順應時代潮流，迎難而上，大力推進績效審計。當前，大多數基層審計機關接觸最為密集，涉及群眾利益最廣的是涉農公共資金，因此，基層審計機關要探索和推進績效審計，當以涉農公共資金為著力點和突破口，以點帶面，不斷擴大績效審計覆蓋面，全面推進審計轉型發展。

（三）廣大農民群眾的迫切需求。當前，涉農公共資金在管理和使用上存在如資金分配隨意性大、重資金爭取輕項目管理、擠占截留等諸多不足之處，農民群眾迫切希望政府相關部門加強監管，最大效益的發揮涉農公共資金的扶持功能。基層審計機關是保障涉農資金安全，提高管理使用效益的最前沿的監督屏障，肩負著維護民生、保障農民切實利益的重要職責，必須切實擔負起職責，轉變審計理念，創新審計方式方法，大力推進涉農公共資金績效審計，不斷強化監督實效，以實際行動回應廣大農民群眾的迫切要求。

二、基層審計機關開展涉農公共資金績效審計存在的問題

目前，基層審計機關開展公共績效審計還處于探索完善階段，通常情況下并未作為一個獨立的審計項目列入年度計劃，從歷年基層審計機關所作的審計統計報表中可以看出，績效審計平均工作量占審計工作總量的比例還不到20%，整體上看發展進程相對滯后，造成這種現狀的原因主要有：

（一）績效審計基礎薄弱。公共資金績效審計基礎建設主要包括審計管理、制度規范等內部環境和法律規章等外部環境，完善基礎建設是開展涉農公共資金績效審計的重要前提。當前，由于基層審計機關涉農公共資金績效審計還處于探索階段，基礎建設相對比較薄弱，主要表現在：一是審計計劃管理欠缺。對涉農公共資金績效審計未做有效的計劃管理，在安排審計計劃時，往往只是根據上級指示及工作需要安排審計項目，如上級審計機關統一組織的審計項目、年度必審項目、領導干部經濟責任審計以及領導交辦項目等，對審計項目的選擇、審計資源的配置、審計項目的組織與實施等都缺乏有針對性的改進與完善；二是審計制度管理不完善。目前，大多數基層審計機關都制定了推進公共資金績效審計的總體規劃，描繪了績效審計的藍圖，但具體的、操作層面的制度辦法相對較少，從計劃制定到項目組織、審前準備、現場實施以及報告規范等環節都沒有具體的、清晰的、可操作的規范，難以保證公共資金績效審計的科學性、統一性和規范性。三是缺乏法律文件支持。當前，公共資金績效審計的法律地位比較模糊，這給涉農公共專項資金績效審計實踐帶來一定的難度和風險。

（二）力量不足矛盾突出。當前基層審計機關審計力量相對不足，大多數地市級審計機關人員數在五六十人左右，真正從事具體審計工作的人員不過一半。縣級審計機關真正在審計一線的審計業務人員更少，有的地方屈指可數。人數少但審計任務卻一點也不少，涉農公共資金點多面廣，資金來源渠道多、涉及單位多，審計任務繁重，而要開展比財政、財務收支審計、經濟責任審計更為復雜的績效審計，使得人少任務重的矛盾更加突出。

（三）隊伍綜合素質欠缺。開展涉農公共資金績效審計涉及政策、法規、財務、農業、管理、工程等各個方面，涉及資金量大、范圍廣，依靠傳統的查賬方式根本無法審深審透。要求審計人員必須熟練掌握運用方方面面的知識，采取信息化審計等手段。而當前基層審計人員相對老化，知識層次相對較低，知識陳舊，且相對集中于財務收支審計，既懂財政財務、法律法規，又熟悉農業政策、工程管理的復合型人才奇缺。況且從事經濟效益類審計的經驗太少，難以滿足涉農公共資金績效審計綜合性強、層次性高的要求。

（四）評價體系不夠完善。科學合理的評價體系是涉農公共資金績效審計深入有效開展的最直接因素，是審計人員進行專業判斷的重要依據，沒有科學可行評價指標和評價標準，就不能科學地衡量涉農公共資金的高低。目前，涉農公共資金績效評價指標存在很大的局限性，只有財務指標，沒有非財務指標；只有歷史指標，沒有未來價值指標；綜合性指標多，單行指標少；缺乏預警指標等等現象，造成審計評價結果不全面、準確性差，評價依據不充分，增加了審計人員準確判斷和科學表述涉農公共資金的經濟效益、社會效益的難度，影響審計的質量和審計結論的可信度。

三、基層審計機關開展涉農公共資金績效審計的建議及對策

（一）夯實基礎，加大涉農公共資金績效審計規范化管理。要加大涉農公共資金績效審計制度化建設力度，健全完善涉農公共資金績效審計實施操作細則，對審計從立項到計劃、到實施、到成果轉化都要作出明確的、具體的規定，對審計發現的各種問題，明確處理意見和處理標準，使審計處理和結果評價有據可查、有章可循，促進涉農公共資金績效審計更加制度化、規范化、科學化。在對涉農公共資金績效審計中發現的問題，要區分不同情況，作出合法、合理、合情的處理意見和評價結果。
　　（二）關口前移，強化涉農公共資金全程跟蹤審計力度。對重大涉農公共資金，應當采用跟蹤審計的方式，既能及時地查處和糾正資金在撥付、使用、管理中存在的違規問題，促進項目的順利實施和按時完工，又能適時監督資金使用績效，對有重大管理缺失、損失浪費、改變資金用途等問題能夠及時制止，確保資金使用績效最大化。

（三）注重實效，健全完善績效審計指標評價體系。要從經濟效益、社會效益和民生效益等多個角度來構建完善政策執行效果審計評價指標體系，審計中，應重點關注由于決策失誤、管理不善等造成的涉農資金使用效益低下和損失浪費等問題，并通過績效評估，對資金管理和使用效益進行分析和評價，提出加強和改進管理的審計建議，促進涉農公共資金使用效益最大化。同時可將涉農公共資金績效審計結果納入資金管理部門領導干部的考評體系，將其作為責任追究制度的一個組成部分和政府官員政績考核體系的一個改革目標，增強領導干部責任意識、危機意識，防止屢審屢犯問題發生。

（四）創新管理，探索切實可行的力量補充長效機制。一是要打破部門科室限制，建立審計力量合理使用機制。淡化單位和科室的專業限制，建立項目組運行機制，按任務安排人員組合，統一使用，合理調配審計力量，采取“組合拳出擊”、左右聯動、交叉審計，使審計成本大幅度降低，提高審計工作效率和質量。二是要建立人員合理流動機制。橫向流動制度與縱向流動制度相結合。實行審計人員全員輪崗，防止審計干部“審計疲勞”；實行審計干部上掛下派，豐富干部審計經歷；加大審計人才引進力度，增強隊伍活力。三是要建立人員整合機制。建立各類專業人才庫，在大型的涉農公共資金績效審計項目中實現聯組審計，發揮部門人才的共有優勢，最大程度地發揮人才的協同效應；實現體制外的人才借用，充分借助社會“外腦”資源為提升審計工作質量服務。四是要完善人員統籌機制。實行系統內審計人員統一部署、統一調配、統一分工，增強協同作戰能力。

（五）強化培訓，努力適應績效審計的能力需要。一是要通過教育學習，著力轉變觀念，提高干部宏觀分析能力。擺脫傳統的就賬查賬思維，培養審計人員遵循從宏觀到微觀，再從微觀到宏觀的審計思維，多從體制、機制和管理層面上查找問題，加強參與農業經濟管理的意識。二是要通過學習培訓，提高干部運用先進審計技術的能力。涉農資金量大面廣，單純靠傳統查賬方式遠遠不能滿足審計的需要，這就需要借助計算機審計手段，從海量的電子數據中搜索對比分析資金運行規律，準確定位問題所在，從而才能有效提高審計效率和質量，因此，在日常學習培訓過程中，重視對審計人員計算機審計技術的培訓運用至關重要。三是要通過學習培訓，豐富審計人員政策知識結構。涉農公共資金績效審計是宏觀與微觀相結合的審計，理論性、政策性、專業性和綜合性都比較強，審計程序與方法更加復雜，審計人員除需要具備傳統審計專業知識和技能外，還應通曉和掌握經濟學、政策學、管理學、工程學、統計學等多方面的專業知識和技能。高質量的涉農公共資金績效審計要求審計人員能夠深刻地理解政策意圖，并有能力運用各種專業知識和技能掌握涉農公共資金管理使用效果，以對其做出深刻而符合實際的判斷和評價。（徐俊 湖北省荊門市審計局）